¿Sabemos si la protección de espacios naturales sirve para algo?

Article d’opinió publicat a l’edició digital del diari La Vanguardia del passat 24 d’agost, per Josep Maria Mallarach, professor del Máster de espacios naturales protegidos.

Un área natural protegida, sea parque nacional, parque natural, reserva natural, paisaje protegido, reserva marina, etc., no debería considerase una finalidad en sí misma, por más demanda social que tenga o mandatos legales que lo amparen, sino como un instrumento creado para conseguir otras finalidades superiores, empezando por la conservación del patrimonio natural y cultural asociado, que puede ser compatible con el fomento de ciertos usos agropecuarios y forestales, o bien de carácter recreativo, pedagógico, o científico.

Que la figura legal y el modelo de gestión particular sea adecuado a la diversidad de contextos, condiciones naturales, sociales y políticas que se conjugan en cada caso concreto, dista mucho de estar garantizado, por lo que debe demostrarse en cada caso. Y debe hacerlo periódicamente, puesto que los contextos no son estáticos, sino cambiantes. Mientras que algunas áreas protegidas han dado respuestas adecuadas a su finalidad, o misión, en otros casos no ha sido así, y son bastantes los que han experimentado un cierto grado de fracaso, atribuible a factores diversos, a menudo ajenos a sus gestores. Lo mismo podría decirse para las redes o los sistemas de espacios protegidos creados por la mayoría de Comunidades Autónomas desde el restablecimiento de la democracia.

Por otra parte, hay que señalar que incluso en las áreas protegidas mejor gestionadas, los resultados obtenidos raramente coinciden con los esperados. Los efectos inesperados pueden ser positivos, neutros o negativos respecto a los objetivos propios del área natural. Las causas de los efectos negativos inesperados pueden ser claras y simples, o complejas, una combinación de factores internos y externos, nada fácil de identificar. Entre los primeros, pueden faltar o ser inadecuada la planificación o la gestión, o pueden faltar medios esenciales para llevarla a cabo, sea de personal, equipamientos o económicos, o puede que la implicación de la población local se insuficiente.

En cuanto a los factores externos, pueden ser diversos, desde la falta de coordinación administrativa, la falta de integración de las políticas sectoriales potencialmente conflictivas (agrarias, forestales, turísticas, de infraestructuras, etc.), la aparición de nuevas presiones o impactos procedentes de procesos de ámbito general, o las acciones que infringen las normas del área protegida. No hay que olvidar que las políticas de conservación se insieren en un contexto nacional, europeo y global cada vez más complejo, variable e insostenible, desde el punto de vista medioambiental, que lleva asociadas pérdidas crecientes de biodiversidad.

Así pues, desde el momento que se establece un área natural protegida se debería plantear la conveniencia de valorar su efectividad de forma honesta y periódica. Cosa que comporta inventariar el patrimonio natural y efectuar un seguimiento para poder valorar su evolución. Es decir, no es suficiente evaluar las actividades y los servicios que ofrece su gestión, como hacen algunos, sino que resulta esencial valorar los resultados alcanzados respecto a los propósitos y objetivos fundacionales y rendir cuentas a la sociedad. Pero esto que parece tan obvio, raramente se lleva a cabo en las áreas protegidas.

Existen numerosos métodos para evaluar la efectividad de las áreas protegidas, con amplia experiencia de aplicación, entre los que se pueden escoger los más adecuados a cada caso particular. En general, cuanto más simple y participativo sea el método más fácil será que el resultado de la evaluación sea utilizado y aplicado. En nuestro contexto de desconfianza hacia los poderes públicos, para que resulte creíble, es preferible que la evaluación sea externa o bien mixta interna-externa. En cualquier caso, la evaluación de la efectividad de la gestión de las áreas protegidas, es una actividad barata, que apenas puede costar el 1% del presupuesto anual.

Su práctica debería llegar a ser habitual en una gestión que debe adaptarse a situaciones cambiantes, y debería acostumbrarse rendir cuentas de forma transparente, si quiere asegurarse el necesario apoyo social y político. Auque todo lo antedicho sea evidente, no es fácil de llevar a la práctica por diferentes razones. La más importante, en el fondo, sea que muchas administraciones públicas españolas –incluidas las responsables de las áreas protegidas- siguen sintiendo un temor o aversión irracionales a evaluar su efectividad.

En España existe un déficit crónico de evaluación de la efectividad de las áreas naturales protegidas. La mayoría de las Comunidades Autónomas nunca lo han hecho. Dicho déficit ya se puso de manifiesto en el año 2000, durante la elaboración del diagnóstico para el Plan de Acción de los Espacios Naturales Protegidos del Estado Español, aprobado en 2002. A pesar de que dicho Plan de Acción tenía una línea dedicada a fomentar la evaluación, la situación ha experimentado pocas mejoras desde entonces. Por lo tanto, España está lejos de cumplir el objetivo del Programa de Trabajo del Convenio de Biodiversidad (2010) de “implementar marcos para el seguimiento, evaluación y divulgación de la eficacia de las áreas protegidas a nivel individual, y de sistema de áreas protegidas nacionales y regionales sobre un 30% de las áreas protegidas”.

Sólo en dos Comunidades Autónomas se han realizado y publicado evaluaciones científicas independientes de la efectividad de su sistema de áreas protegidas, la de Catalunya (2002-03) y la de Madrid (2009-10). En las Islas Canarias, los Cabildos insulares han impulsado evaluaciones con modelos diferentes en las distintas islas, en distintos momentos. Y el Organismo Autónomo de Parques Nacionales ha impulsado y publicado evaluaciones del sistema de Parques Nacionales para todo el estado. Y algunas áreas protegidas mediante instrumentos legales internacionales han tenido que evaluar su gestión por imperativo legal. Los resultados de las escasas evaluaciones realizadas distan mucho de ser tranquilizadores como se verá a continuación.

En Catalunya, la evaluación demostró que entre el 30-50% de los 36 áreas protegidas evaluadas (de un total de 148 que constituía el sistema entonces), que eran los que disponían de gestión activa y datos fiables (parque nacional, parques naturales, reservas naturales, etc.) habían empeorado el grado de conservación de los elementos clave (de gea, flora, fauna o paisaje) que habían motivado su declaración, desde el momento de su declaración hasta la fecha de la evaluación. La publicación completa (2008), que incluye un extenso aparatado de recomendaciones, es accesible en la red (en catalán)

En la Comunidad de Madrid se puso de evidencia que sólo dos áreas protegidas tenían un grado de conservación aceptable, mientras que las ocho restantes tenían un grado de conservación negativo o deficiente. En cuanto a las tendencias de conservación de las especies, resultaban negativas en todas ellas. Además, el grado de conocimiento de los indicadores claves para evaluar bien su efectividad también era deficiente. La publicación completa (2010) es también accesible en la red.

En ambas Comunidades Autónomas las evaluaciones mostraron que la percepción social no era tan negativa como apuntaban los indicadores científicos. Es decir, los indicadores demuestran que la el grado de conservación real es peor de lo que perciben los visitantes, que acostumbran a recorrer pequeñas porciones de las áreas protegidas, señalizadas y condicionadas para el uso público. Además, cuando los impactos negativos son severos, los visitantes tienden a ignorar las áreas protegidas o las zonas afectadas y se dirigen a las mejor conservadas. Esta forma de comportamiento social está muy generalizada. Y aunque algunos impactos negativos pueden ser difíciles de apreciar para los no expertos, ha habido multitud de casos clamorosos. Reservas integrales dañadas por explotaciones mineras, vertederos de residuos urbanos, o por nuevas autopistas. Humedales que han quedado maltrechos debido a la sobreexplotación de los acuíferos. Parques naturales fragmentados por infraestructuras viarias y crecimientos urbanísticos, o donde se han cortado los bosques de mayor valor natural. Reservas de fauna donde la especie que debían salvaguardar fue eliminada, y un largo etcétera.

Las evaluaciones han dado mejores resultados para la Red de Parques Nacionales. En efecto, se ha demostrado que la efectividad de la conservación de su patrimonio natural es generalmente buena o aceptable, y en cualquier caso superior a la de parques naturales u otras figuras de protección, aunque también ha habido algunos casos que han experimentado fracasos estrepitosos, como el Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, u otros que han sufrido impactos muy graves, como Doñana, o que tienen problemas de coordinación, como el Parque Nacional de Picos de Europa. Además, hay que recordar que la superficie protegida por parques nacionales en España equivale sólo al 7% de la superficie del conjunto de áreas protegidas existentes actualmente.

El Anuario del estado de las áreas protegidas de España, que publica bianualmente EUROPARC-España (el último en 2011) contiene la mejor información disponible, aunque se basa en los datos que facilitan las Administraciones responsables, que no siempre son completos o fiables. El Anuario aporta muchas informaciones de interés, pero aún no ha conseguido incluir indicadores de resultados, por falta de evaluaciones, precisamente. Además, desde que arreció la crisis, ha disminuido tanto la cantidad como la calidad de la información y aún no se ha podio publicar el anuario de 2013.

En el contexto actual que ha reportado ya serios recortes presupuestarios y de personal en todas las políticas de conservación de la naturaleza de España, hasta llegar, en casos extremos, a su desmantelamiento, la evaluación de su efectividad está más justificada que nunca. Sólo en base a un conocimiento suficiente de la efectividad de las organizaciones y los procedimientos vinculados a las áreas naturales protegidas hubieran podio efectuarse los ajustes indispensables sin afectar negativamente la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad.

Visto en positivo, los retos actuales pueden representar nuevas oportunidades para introducir cambios creativos en la planificación y la gestión de las áreas protegidas, que permitan mejorar su efectividad y alcanzar mejores resultados, aún disponiendo de menos recursos. Por ejemplo, mediante fórmulas alternativas de gobernanza, cogestión, etc. Pero para ello la evaluación y la rendición honesta de cuentas resultan indispensables. La experiencia internacional demuestra que la aplicación de las recomendaciones que proponen las evaluaciones bien hechas permite mejorar la efectividad, al mismo tiempo que evita numerosos conflictos y disfunciones.

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