Las miradas del agua en la gestión integrada de los recursos hídricos

Article d’opinió publicat a la secció Blogs del portal iAgua.es el passat 10 de desembre, per Sandra Ricart.

Desde el último cuarto del siglo pasado ha tenido lugar una transformación fascinante en relación a la forma de considerar los recursos hídricos por parte de la comunidad internacional. En el conjunto de trabajos y estudios de investigación sobre el agua, ésta ha sido referenciada como un recurso natural, un derecho, un bien privado, un bien común, un bien libre, un bien público mundial y un patrimonio común (1).

La actualidad regional, nacional e internacional ha recogido e impulsado el interés hacia las múltiples cuestiones relativas al agua y, en particular, a los desafíos que sobre ésta confluye el cambio climático. Es en este contexto donde la gestión de los recursos hídricos se ha presentado en los discursos institucionales de escala global como un reto decisivo del s. XXI, tal y como se constata en la celebración de la cumbre de las Naciones Unidas sobre cambio climático que ha tenido lugar en Doha (2). Un reto que ha sumado la variable ambiental y el modelo de desarrollo sostenible como preocupaciones sociales en relación con la disponibilidad de recursos, los usos e intereses priorizados y la participación de la sociedad ante la legitimización de las decisiones.

No podemos obviar pero que el modelo de gestión del agua es indisociable del modelo de gestión del territorio y, en consecuencia, del modelo de desarrollo socioeconómico vigente.

A nivel europeo y a grandes rasgos, dos han sido los enfoques y tendencias más promocionadas y defendidas en relación a la gestión del agua. La primera, y más arraigada durante el siglo precedente, ubicada en la revolución industrial del s. XIX con el regeneracionismo (3) español como abanderado. La segunda, de carácter ecológico o post-industrial, incipiente ya en la década de los años sesenta pero de auge reciente con la intención, al menos teórica, de sustituir a la primera. Así, el paso de la Vieja Cultura del Agua (el paradigma hidráulico) a la Nueva Cultura del Agua (basada en el control de la demanda, el uso eficaz de los recursos y la visión eco sistémica del agua y de la gestión del territorio) simboliza, esencialmente, este cambio de enfoque basado en tres criterios: “los ríos son ecosistemas vivos”, “no hay gestión del territorio sin gestión del agua” y “el debate público y la participación real en la toma de decisiones son claves”.

Son numerosas las contribuciones que tienden a subrayar como la gestión de los recursos hídricos tiende a incluir tanto las problemáticas sociales y económicas como ambientales. Así, el agua no responde únicamente a las necesidades fisiológicas y a las actividades económicas de la sociedad: su gestión es un elemento clave para el bienestar de la sociedad y, por consiguiente, un reto político fundamental, objeto de deseo cuando no de poder. Es precisamente el carácter multisectorial en competencia y su disponibilidad como factor de desarrollo que exigen una gestión compleja y dinámica, capaz de adaptarse a los tiempos y a la sociedad. En este sentido, parece difícil mantener la idea según la cual las soluciones estáticas o de mercado permiten sostener a largo plazo los usos del recurso así como su gestión en armonía.

Con ello, la gestión de los recursos naturales en general y la gestión de los recursos hídricos en particular son actualmente objeto de un cambio de paradigma evidente. Con el tiempo, la gestión participativa y la implicación de las partes interesadas (además de las afectadas) devienen factores de relevancia, sobretodo cuando se considera la complejidad en torno a la disponibilidad y distribución de los recursos hídricos. A la par, la incertidumbre sobre su acceso y el cambio de valores sobre los mismos evolucionan.

En los últimos años, la noción del gobierno como el único poder de decisión viene cuestionándose debido a los caracteres multiescalares y policéntricos de la gobernanza. Se reconoce así el rol de un mayor nombre de interesados en los diferentes contextos institucionales con el fin de contribuir a la gestión global de los recursos naturales. Varias son las razones para justificar la participación de los directa (sectores y usuarios) e indirectamente (conjunto de la sociedad) implicados. Un argumento basado en la legitimidad democrática que sostiene que todos aquellos influenciados por las decisiones de gestión deben tener la posibilidad de participar activamente en el proceso de toma de decisiones. Así, las decisiones colectivas son necesarias para llevar a cabo estrategias eficaces de gestión, así como la combinación de las decisiones top-down y bottom-up para conseguir un mejor conocimiento de nuestro entorno.

Son precisamente factores como el cambio climático, el modelo de desarrollo socioeconómico o la internacionalización de las políticas hídricas, algunos de los factores que aumentan la incertidumbre de la gestión de todo aquello considerado como comunitario. Así mismo, el interés, la comprensión y/o la preocupación de la sociedad por temas que rebosan el interés particular, se suman a los factores físicos que condicionan la visión sobre el agua y sus funciones. En este sentido, es interesante el concepto de social learning (aprendizaje social) que han impulsado distintos autores (4).

Es precisamente la incertidumbre en la toma de decisiones el motivo clave por el cual, en el siglo precedente, se inició y profundizó en la idea de una cierta “mercantilización” de los recursos hídricos. Un hecho que movilizó numerosas voces en contra, argumentando la necesidad de definir y reconocer el agua como patrimonio común de la humanidad y condicionante básico para el buen estado de los ecosistemas.

Las crecientes preocupaciones sociales y ecológicas relativas al impacto de las actividades de la sociedad sobre los recursos naturales como el agua favorecerán la atención de las instituciones internacionales a partir de la década de 1970 (5). La idea pues de integrar los problemas vinculados al funcionamiento de los ecosistemas y la atención sobre los recursos hídricos estará presente en las diferentes conferencias relativas al desarrollo y al medio ambiente. La noción de “gestión integrada de los recursos hídricos” fue propuesta unos años después, en la conferencia de Mar de Plata de 1977. Su fin era resolver los problemas relativos a la falta de conocimiento sobre su disponibilidad, de contaminación, de salubridad, de planificación y de participación de las partes implicadas. La conclusión fue la necesidad de integrar estas cuestiones en la gestión futura de los recursos.

Será una década más tarde, ya iniciados los años noventa, cuando se considerará el periodo de aplicación del desarrollo sostenible −impulsado por el Programa de las Naciones Unidas por el Medio Ambiente−, donde se asociará este modelo de desarrollo a la gestión integrada. Una idea que se intensificará en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente celebrada en Dublín en 1992. En ella se definirán unos principios básicos para la gestión del agua: los recursos hídricos no son renovables, conviene favorecer la participación de los usuarios a la planificación de su gestión y se reconoce el agua como un bien económico. Posteriormente la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro el mismo año marcarán el debut de un ciclo clave de manifestaciones relativas a las cuestiones hídricas.

En veinte años pues, la gestión de los recursos hídricos se ha posicionado como un reto decisivo del s. XXI, recogido en los distintos discursos institucionales a escalas diversas (6). Un reto que supone dar pie a diferentes paradigmas y concepciones sobre el recurso agua. El paso del paradigma hídrico basado en la sostenibilidad y la equidad desde el enfoque técnico de la planificación hidráulica será el cambio más notable, pero no el único. Autores como Vandana (2002) hablarán de las guerras entre paradigmas del agua e identificarán dos culturas del agua que se enfrentarán en la mayor parte de los conflictos: una cultura que entenderá el agua como un elemento imprescindible para el mantenimiento de la vida y otra que considerará el agua como una mercancía, la propiedad y el comercio de la misma será un derecho fundamental para el sector que de éste se beneficia.

Unos discursos binarios y extremos de los paradigmas y, en definitiva, de las miradas del agua: de la vieja a la nueva cultura del agua, del agua como recurso para la vida a recurso de mercado, de la planificación del sistema a los modelos antiglobalización, de la visión productivista a la ecologista. Todas ellas dejan en un segundo plano los matices internos así como la transición y convivencia entre unas y otras miradas. En este sentido, Mancisidor (2008) amplia la visión sobre el recurso agua y su gestión y reorganiza los anteriores en un total de cinco miradas: la mirada liberal, la legalista, la ecosistémica, la democrática y participativa y la identitaria como naturaleza y espíritu. ¿Será capaz la gestión integrada de los recursos hídricos de sumarlas?

Notas al pie

(1) El debate en torno a la naturaleza de los recursos hídricos y de su relación con el modelo de desarrollo socioeconómico pueden referenciarse en las obras de Elionor Ostrom (1990), Ricardo Petrella (1998), Samir Amin et al. (2002) y Georges Thill y Jean-Pierre Ezin (2002), así como ampliada con las aportaciones de Houston y Griffiths (2008) o Chartres y Varma (2011), entre otros.

(2) La Cumbre de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático arrancó en Doha (Catar) el pasado lunes 26 de noviembre y se alargó hasta el 7 de diciembre, con el objetivo de prolongar los compromisos del Protocolo de Kioto, que expira en 2013, y sentar las bases para un pacto internacional vinculante posterior que, por el momento, encuentra muchas resistencias.

(3) Sin voluntad de profundizar podemos resumir que el regeneracionismo hidráulico tiene su base en la prioridad de la política española de modernizar la agricultura a partir de la implicación de la Administración pública ante la ineficiencia de la iniciativa privada. En este sentido, la visión del binomio agricultura-agua de Joaquín Costa, el mayor representante de la “política del agua” de ese periodo puede resumirse con la siguiente frase: “España no minimizará su retroceso mientras los ríos pierdan una gota de agua al mar”.

(4) Pahl-Wostl et al. (2007) lo definen como un término popular en la literatura sobre la gestión de los recursos naturales, utilizad con el fin de designar todo tipo de procesos de aprendizaje y de cambio. Originalmente, su significado hacía referencia al aprendizaje de la sociedad en un entorno social determinado a través de la observación y la imitación de la conducta ante factores, variables o tendencias cambiantes y en evolución constante.

(5) Diferentes factores condicionaron la preocupación por la dinámica del medio ambiente. La creación de instituciones específicas sobre el medio ambiente (la Unión internacional para la conservación de la UNESCO en 1948, el Comité de las políticas del medio ambiente de la OCDE en 1971, el Programa de las Naciones Unidas por el Medio ambiente en 1972 o la Comisión de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo en 1983); la emergencia de organizaciones ambientales como los Amigos de la Tierra y Greenpeace en 1969 y 1971 respectivamente; la publicación de libros y estudios analizando el estado de los recursos naturales disponibles y de su impacto sobre el modelo de desarrollo económico (Silent Spring, de Rachel Carson de 1962; La teoría de los bienes comunes, de Garrett Hardin de 1968; o el Informe Brundtland, de la Comisión mundial sobre el medio ambiente y el desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas en 1987); los accidentes químicos y nucleares en los años ochenta (Bhopal, Chernóbil o Exxon Valdez); o las crisis del petróleo mostraban la fragilidad del modelo. Así mismo, la celebración de eventos internacionales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente en Estocolmo en 1972, en Rio de Janeiro en 1992, en Johannesburgo en 2002 y de nuevo en Rio de Janeiro en 2012, simbolizarán el cuestionamiento de las condiciones ambientales y sociales del modelo de desarrollo socioeconómico, traspasando la preocupación por el medio ambiente de los expertos al conjunto de la ciudadanía.

(6) El Consejo Mundial del Agua (World Water Council), fundado en 1996 en Marsella, engloba estas exigencias internacionales y responde a la colaboración internacional de los gobiernos, de las organizaciones internacionales y de las plataformas sociales por resolver los problemas vinculados a los recursos hídricos a nivel mundial. Todos los 22 de marzo se celebra la Jornada mundial del agua y cada tres años, el Foro Mundial del Agua. El primero se celebró en Marruecos (1997) y le siguieron La Haya (2000), Kioto, Osaka y Shiga (2003), Méjico (2006), Estambul (2009) y Marsella (2012).

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